Sabemos que los niños deben ser atendidos de manera integral, es decir, deben recibir servicios de salud, educación, nutrición y protección social en simultáneo, y que para lograrlo se requieren intervenciones de múltiples disciplinas ubicadas en diferentes sectores del gobierno. Pero la experiencia indica que los ministerios “integrados” que agrupan múltiples sectores con el objetivo de atender la primera infancia han carecido de legitimidad y han tenido una vida corta. Esto ha sucedido en países tan diversos como Venezuela, Sri Lanka y Tanzania. ¿Qué hacemos ante esta ambigüedad?
La integración y coordinación de servicios a través de múltiples sectores implica algunas dificultades pero también puede traducirse en importantes ventajas que favorecen a los niños y niñas. Este fue el tema en discusión durante el foro de “Investing in Young Children Globally” (iYCG) en Hong Kong en marzo de este año organizado por el Instituto Nacional de Medicina de Estados Unidos.
Los argumentos a favor de la integración de servicios están relacionados con dos puntos que fueron enfatizados por Jans van Ravens. El primero es la posibilidad de sinergias. En breve, si dos o más componentes de atención (por ejemplo, nutrición y educación inicial) están integrados en la misma intervención entonces el niño o niña se podrá beneficiar más del programa. El segundo argumento habla del potencial de atraer un mayor número de beneficiarios si la intervención tiene varios componentes y valores agregados. Por ejemplo, si un programa de educación inicial también ofrece alimentación entonces los padres tendrán más razones para enviar a los niños.
Van Ravens relata, sin embargo, que los argumentos carecen de suficiente solidez en ambos casos. En el primero, la evidencia proviene de experimentos sociales controlados en los que un grupo experimental recibe, por ejemplo, el programa de educación, otro grupo recibe el componente nutricional, un tercer grupo recibe de manera integrada en el mismo programa ambos componentes y un último grupo permanece como control. En este caso, si el tercer grupo que recibe ambos componentes obtiene mejores resultados se concluye que la integración de servicios es buena. Sin embargo, no sabemos qué habría sucedido si los dos componentes se ofrecen separadamente por dos diferentes sectores coordinados y no de manera integrada. Es decir, no hay evidencia científica que indique que la integración completa es superior a la coordinación entre sectores.
Por otra parte, van Ravens plantea que es posible que al integrar servicios, el grupo de beneficiarios de la intervención completa sea un subconjunto (posiblemente mucho más pequeño) del grupo de beneficiarios de los programas individuales. Esto puede ocurrir por temas de elegibilidad, focalización o diseño.
La integración de servicios es institucionalmente difícil por los temas de planeación, financiación y la implementación de trabajo multisectorial. La pregunta es hasta qué punto sería suficiente coordinar entre sectores sin tener que llegar a la integración completa. Por ejemplo, los ministerios no quieren perder control de sus objetivos, logros y presupuestos. Si una parte importante de lo que hacen depende de decisiones de otras instancias entonces se puede perder la voluntad del trabajo intersectorial.
Mi lectura de las diferentes ponencias durante el foro es que hay tres componentes fundamentales para lograr mejor coordinación nacional y mayor integración subnacional en el área de desarrollo infantil temprano:
- Sistemas de información niño a niño: Son indispensables para encontrar e identificar a los niños beneficiarios, para focalizar las políticas apropiadamente, para hacer las remisiones apropiadas entre los diferentes sectores encargados de atender al niño, para facilitar un diagnóstico pertinente de la situación de los niños, para hacer seguimiento del sistema completo y evitar las duplicaciones de servicios y gastos, y para hacer evaluación o al menos monitoreo de la gestión que permita el mejoramiento continuo del servicio.
- Planeación participativa de las políticas: La coordinación e integralidad debe hacerse de manera participativa. Es decir, todos los actores deben consensuar los planes y objetivos, y las estrategias de coordinación. Si esto ocurre con la imposición de un sector sobre los otros, no va a funcionar.
- Transferencia y generación de conocimiento: Esto implica mayor investigación en las áreas de planeación e implementación de programas integrales de primera infancia, mayor disponibilidad de asesores y analistas bien entrenados y con experiencia en desarrollo de políticas, y mejores programas universitarios y programas de entrenamiento en las áreas de planeación y gestión de políticas de primera infancia que faciliten una fuerza laboral más capaz de comunicarse y trabajar a través de sectores.
Al leer estos tres puntos, ¿reconoces experiencias en tu comunidad que sean ejemplos de integración para servir a los más pequeños? Compartelas con nosotros en la sección de comentarios abajo o mencionando a @BIDgente en Twitter.
Raquel Bernal es Directora del Centro de Estudios de Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes.
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