¿Qué es un programa de transferencia no contributiva?

Los programas de transferencias no contributivas son entregas de efectivo de un gobierno a su población que son financiadas con impuestos generales o con alguna otra partida del gasto público. Es decir, distinta a los fondos que se obtienen de las contribuciones que realizan los trabajadores a la seguridad social.

En América Latica y el Caribe (ALC), donde prevalece la informalidad laboral las transferencias no contributivas son una parte fundamental de los sistemas de protección social. En esta categoría de programas se incluyen a los programas de transferencias condicionadas, las pensiones no contributivas y otros programas como los de transferencias a personas con discapacidad. Sin embargo, su contribución a disminuir la pobreza y la desigualdad es limitada. ¿Por qué?

¿Llegan los programas de afrodescendientes y pueblos indígenas?

Junto con otros colegas del BID abordamos esa pregunta en este documento de investigación que es parte de LACIR (Latin America and Caribbean Inequality Review) una iniciativa ambiciosa que busca explicar mejor la desigualdad en ALC. Analizamos el diseño e implementación de los programas de transferencias de 17 países de la región considerando dos ejes: el tamaño y la calidad de la focalización de los programas. Y en este último punto nos hicimos una pregunta importante: ¿Están llegando de manera adecuada los programas de transferencias no contributivas a las personas indígenas y afrodescendientes?

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Para responder esta pregunta, comparamos dos porcentajes:

• el porcentaje que representan las personas indígenas y afrodescendientes entre los beneficiarios de los programas
• y el porcentaje que representan en la población con ingresos inferiores a una línea de pobreza.

Ejemplo de resultados en Panamá.

Con esta perspectiva, decimos que un país tiene un desempeño adecuado mientras más se acerque el porcentaje de beneficiarios indígenas y afrodescendientes al porcentaje que estas poblaciones representan entre las personas en situación de pobreza. En el resto de este blog te cuento los hallazgos. Te anticipo, hay una gran variación entre países.

Hallazgos del estudio:

1.Los programas de transferencias son muy importantes para la protección social no contributiva

En América Latina y el Caribe, los sistemas de protección social no contributiva son muy relevantes. Una gran proporción de la población no pertenece a los sistemas de seguridad social contributiva vinculados al mercado laboral. Además, cerca de la mitad de los trabajadores de ALC tenían un trabajo informal.

En 2019, antes de la pandemia 166 millones de personas, equivalentes a 30% de la población, eran parte de un hogar que participaba en al menos un programa de transferencias no contributivas en los 17 países de la región con datos disponibles. Durante la pandemia, estos programas fueron importantísimos para poder canalizar apoyos a la población, especialmente a la población sin seguridad social contributiva.

Un objetivo común de los programas de transferencias no contributivas es aliviar la pobreza, usualmente a partir de apoyar el ingreso de los hogares en pobreza. Sin embargo, en nuestro análisis encontramos que solo reducen la prevalencia de la pobreza en 1.9 puntos porcentuales y la brecha de pobreza en 2.0 puntos porcentuales.

2. …pero su efecto es limitado

Hay dos factores importantes que limitan el efecto de las transferencias no contributivas en la pobreza: primero, el monto de las transferencias es pequeño. Segundo, históricamente han cubierto solo una fracción de las personas en pobreza. Con base en el análisis del banco de encuestas de hogares armonizadas del BID y datos administrativos (principalmente de la Base de datos de programas de protección social no contributiva de CEPAL) estimamos que el monto que el gobierno invierte en las transferencias no contributivas representa solo 33% de la brecha de pobreza. Además, únicamente 55% de la población en situación de pobreza pertenece a un hogar que recibe al menos una transferencia, de acuerdo con nuestras estimaciones.

3.La prevalencia de pobreza es mayor para pueblos indígenas y afrodescendientes

La prevalencia de la pobreza entre las personas de pueblos indígenas y afrodescendientes es mayor que en el resto de la población. Por ejemplo, en 2020 en Colombia, el porcentaje de personas indígenas en situación de pobreza moderada fue de 62% y el de afrodescendientes de moderada fue 46% lo que es considerablemente mayor a la prevalencia de 32% en el resto de la población. La brecha entre la tasa de pobreza entre las personas afrodescendientes y personas indígenas con respecto al resto de la población se observa en los demás países con datos disponibles: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay.

4.Pero su representación entre personas beneficiarias de los programas varía por país.

En nuestro análisis encontramos una gran variación en cuanto a la participación de personas de pueblos indígenas y afrodescendientes entre los beneficiarios de los programas de transferencias. A grosso modo para los países con datos, el porcentaje de personas afrodescendientes que reciben transferencias condicionadas es proporcional al porcentaje que representan entre las personas en situación de pobreza. Esto ocurre con excepción de Uruguay y Ecuador, donde están ligeramente subrepresentados entre los beneficiarios. Por ejemplo, en Brasil las personas afrodescendientes representan 88% de las personas en situación de pobreza y 89% de los beneficiarios.

No hay un patrón claro en la participación de las personas que pertenecen a pueblos indígenas.  En Colombia, Uruguay y Brasil el porcentaje de beneficiarios es relativamente proporcional. En Bolivia, Panamá y Chile las personas indígenas están subrepresentados entre los beneficiarios de los programas de transferencias. Y en el caso de los dos primeros, la diferencia excede 10 puntos porcentuales. En Bolivia, las personas indígenas representan 53% de los pobres y solo 43% de los beneficiarios mientras que en Panamá representan 37% de los pobres y solamente 20% de los beneficiarios. En contraste en Perú, Ecuador, México las personas indígenas están sobrerrepresentadas entre los beneficiarios.

Recomendaciones a futuro: mayor alcance a las personas en situación de pobreza

Una de las recomendaciones de política generales con las que concluye nuestro análisis es que para aumentar el impacto en pobreza de estos programas es importante realizar un esfuerzo para incrementar la cobertura entre la población bajo pobreza. Esto no solo incluye aumentar el presupuesto, que es una decisión que se debe evaluar en un contexto más amplio del gasto social. También incluye mejorar la focalización de los programas y el proceso continuo de recertificación. En ese aspecto de mejorar la focalización es importante analizar el diseño y la implementación de los programas de transferencias no contributivas para identificar porqué las personas indígenas y afrodescendientes están subrepresentadas entre los beneficiarios especialmente en los contextos donde enfrentan mayor prevalencia de pobreza.

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