¿Expandir los esquemas de protección social aumenta sustancialmente la informalidad? Esta es una cuestión clave para los responsables de política que buscan proteger a los trabajadores y a sus familias de shocks económicos y de salud pero que están al mismo tiempo preocupados por los posibles efectos secundarios negativos.
El argumento en favor de la protección social es claro. Hay compromisos globales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Alianza Global por la Protección Social Universal (USP2030), y la experiencia del COVID-19 ha confirmado la necesidad de acelerar el ritmo. En 2020, 53 por ciento de la población global –4.100 millones de personas– quedaron sin ningún tipo de protección social. Acceder a la protección social es particularmente difícil para los 2.000 millones de trabajadores del mundo empleados informalmente: a menudo ellos no son considerados suficientemente pobres para la asistencia social pero están excluidos del seguro social basado en el empleo formal. La escala del empleo informal –que alcanza a 54 por ciento del empleo total en América Latina y el Caribe– significa que lograr la protección social universal requerirá de un progreso significativo.
El potencial conflicto entre protección social y mercados laborales
La idea de un conflicto entre la protección social y la formalidad es bastante directa: los sistemas de protección social que combinan un seguro social contributivo para empleados formales con asistencia social no contributiva para trabajadores informales de ingresos bajos impulsan la informalidad porque las contribuciones “gravan” el empleo formal, mientras que la asistencia no contributiva “subsidia” la informalidad. Desde el punto de vista del empleador, esta diferencia podría generar incentivos para evadir las leyes laborales y de seguridad social y llevar a las empresas a generar empleo informal. Desde el punto de vista del trabajador, la incorporación de beneficios de asistencia social no contributiva podría hacer más aceptable el empleo informal. Los trabajadores por cuenta propia también podrían elegir la informalidad para reducir sus impuestos y contribuciones y estar al mismo tiempo en condiciones de acceder a beneficios.
Esta línea argumentativa fue delineada más claramente en el libro de 2008 de Santiago Levy sobre el sistema de protección social de México, Buenas Intenciones, Malos Resultados: Política Social, Informalidad y Crecimiento Económico en México” y ha sido tomada por algunos documentos que contienen lineamientos de políticas. El Informe Regional de Desarrollo Humano 2021 para América Latina del PNUD sostiene que “las políticas de protección social contribuyen a la informalidad” porque “gravan la formalidad y subsidian la informalidad” (p. 307) y el informe del FMI sobre La fuerza laboral informal en el mundo. Prioridades para un crecimiento inclusivo arguye que los impuestos laborales sobre los trabajadores en el sector formal “aumentan el costo de las empresas y crean una doble imposición sobre el trabajo, fomentando así la informalidad” (p. 254).
Vale la pena hacer algunas advertencias sobre este hipotético conflicto. Primero, el argumento se basa principalmente en una mirada voluntarista de la informalidad que puede poner demasiado énfasis sobre la capacidad de los trabajadores de elegir su tipo de empleo. También puede desviar la atención de la necesidad de reducir los obstáculos al trabajo decente.
En segundo lugar, los sistemas de protección social buscan específicamente reducir la vulnerabilidad y mejorar las condiciones de los trabajadores; por ejemplo, con suavización del consumo, aseguramiento contra riesgos económicos y de ciclo de vida, protección contra la pobreza y redistribución entre los más ricos y los más pobres. El financiamiento equitativo requiere tanto de impuestos como de contribuciones sociales porque los trabajadores empleados informalmente a menudo tienen bajas capacidades contributivas.
¿Qué evidencia hay de este conflicto?
La evidencia sobre este conflicto es aún limitada. Una revisión hecha en 2022 por Canelas y Niño-Zarazúa de más de una docena de estudios empíricos sobre los efectos de programas de protección social sobre el empleo formal e informal apunta que apenas más de la mitad encuentra aumentos en la informalidad o reducciones de la formalidad, aunque casi siempre para subgrupos específicos, como personas de mayor edad.
Más aún, la mayoría de los estudios empíricos no sugieren ganancias de empleo significativas como consecuencia de reducciones en las tasas de contribución, aunque pocos estudios analizan el impacto sobre el empleo formal. En el caso del sistema de cobertura universal de salud mexicano, Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) (uno de los programas más estudiados en esta discusión), casi toda la evidencia encuentra que no hay efecto sobre los empleos formales o informales (Alonso-Ortiz y Leal, 2018; Campos-Vázquez y Knox, 2013; Azuara y Marinescu, 2013; Barros, 2009).
También hay desafíos metodológicos y de datos. Casi todos los estudios del SPSS se apoyan en encuestas, pero México no tiene una encuesta representativa a nivel municipal, que es el nivel en el que se adoptó secuencialmente este esquema. La excepción es un estudio de 2014 de Bosch y Campos-Vázquez que usa datos administrativos a nivel municipal del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) para estudiar el impacto del SPSS sobre el empleo formal. Este artículo se distingue del resto al encontrar que dicho sistema redujo el empleo formal en pequeñas empresas cuatro por ciento, o alrededor de 17.000 empleos formales por año (aunque no encuentra ningún efecto en la cantidad de empleos formales en promedio).
Nueva evidencia sobre los efectos en el mercardo laboral
Nuestro estudio usa el despliegue del SPSS en distintas municipalidades para evaluar su impacto sobre el empleo en el sector formal en México, usando, respecto de estudios anteriores, datos más detallados y métodos econométricos mejorados. Específicamente, estudiamos si el SPSS redujo causalmente la cantidad de trabajadores registrados con el IMSS; si era más probable que trabajadores afiliados con el IMSS dejaran su empleo registrado con el IMSS cuando el SPSS comenzaba a operar en su municipalidad; y si el SPSS aumentaba los salarios en el sector formal.
Nuestros resultados muestran que el programa no llevó a una reducción estadísticamente significativa en la cantidad de empleos formales a nivel municipal ni en la cantidad de trabajadores en el sector privado que renunciaron a sus empleos. No encontramos efectos sobre los salarios promedio de empleos afiliados al IMSS, una nueva sugerencia de que no hubo cambios fuertes en la oferta de trabajo desde el sector formal al informal.
En términos generales, entonces, la evidencia empírica sugiere que la expansión del SPSS probablemente tuvo pocos impactos sobre la formalidad, quizás concentrados en poblaciones y subsectores específicos de la economía. Más aún, los pequeños efectos de incentivos –existan o no– deben ser contextualizados en el marco de los bien documentados efectos de la protección social.
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